Políticas municipais para produção de moradias: estratégias, pautas e instrumentos

REVISTA TEORIA E DEBATE – EDIÇÃO 241 – 26/02/2024 https://teoriaedebate.org.br/2024/02/26/politicas-municipais-para-producao-de-moradias-estrategias-pautas-e-instrumentos/

Este artigo aborda o tema da provisão de unidades novas, que enfrente o déficit quantitativo. Política Habitacional envolve urbanização de favelas, regularização fundiária, valorização/potencialização territorial das periferias, desafios do déficit qualitativo.

Por Ricardo de Gouvêa Corrêa

Introdução

A Constituição Federal, em seu artigo 6º, estabelece a moradia como um direito social. A concretização deste direito através de políticas públicas, ainda segundo a Constituição, é de competência comum da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios (art. 23).

Entretanto, esta obrigação constitucional é sistematicamente negligenciada. No âmbito municipal pela inexistência ou residual existência: i) de políticas e programas próprios; ii) da alocação de recursos orçamentários locais; iii) de diagnósticos e planejamento das ações através de Planos Locais de Habitação de Interesse Social (PLHIS); iv) da aplicação dos instrumentos do Estatuto das Cidades facilitadores de políticas de habitação de interesse social.

Na sua grande maioria, com as sempre honrosas exceções, as gestões locais se comportam como meras observadoras da execução dos programas federais, isto quando não atuam como “facilitadoras” da atuação do setor privado, renunciando à atribuição constitucional de responsáveis pelo uso e ocupação do solo urbano, com sentido de “res publica”, com caráter distributivo e universal.

Há que se destacar, igualmente, que esta falta de compromisso das gestões municipais é em parte alimentada pela ausência de consciência da população quanto à moradia ser um direito, e não uma responsabilidade pessoal ou familiar, não exercendo em consequência atitudes reivindicatórias.

Exemplo disto são as recorrentes pesquisas de avaliação das gestões governamentais, em que raramente o tema da moradia é considerado¹.

Moradia é um bem complexo, caro, a exigir financiamento (com subsídio para os mais pobres), assistência técnica, terra urbanizada, entre outros insumos. É, portanto, um direito a ser propugnado por políticas públicas, envolvendo todas as esferas de governo e atores diversificados.

Por fim, nesta introdução, ressalta-se que neste artigo só será abordado o tema da provisão de unidades novas, que enfrente o déficit quantitativo². Política Habitacional envolve igualmente urbanização de favelas, regularização fundiária, valorização/potencialização territorial das periferias, desafios do déficit qualitativo. Estes temas, contudo, por sua importância e especificidades, serão abordados em outro artigo desta revista.

Plano Local de Habitação de Interesse Social (PLHIS)

Vimos a importância dos municípios terem política própria, especialmente para atenderem à população com renda de até três salários mínimos, a qual responde por mais de 85% do déficit habitacional do país³.

Para tal, é imprescindível fazer um planejamento da ação, que inicie por quantificar (quantas moradias são necessárias construir?), qualificar (precisa de moradia por quê? mora em local insalubre? área de risco? compromete muito de sua renda com aluguel?) e territorializar a demanda (aonde vive hoje esta família que precisa de moradia?).

Outro componente estratégico no levantamento de dados é o fundiário, com a identificação, por exemplo, de terrenos e glebas vazias e/ou subutilizadas.

A partir deste levantamento de dados/diagnóstico é que se poderá desenhar uma política aderente à realidade local, e não uma reprodução das estratégias federais, devendo tal planejamento qualificar, sintonizar e complementar as ações da União⁴.

Deverá o PLHIS igualmente conter metas no tempo, confrontando demandas, déficits e desafios/potencialidades de um lado, com recursos humanos e financeiros requeridos do outro, projetando assim uma ação com continuidade.

No tema do financiamento, deverá considerar as possibilidades de captação junto à União, estados e outras fontes, mas alocando igualmente recursos próprios.

Todos estes componentes devem constituir um Plano Local, elaborado em consonância com o Plano Diretor da cidade e ouvindo a população em relação às suas necessidades, demandas e propostas. O PLHIS, a depender do porte do município e de sua institucionalidade, poderá ser simplificado, atendo-se ao essencial.

Por tudo isto, a realização do PLHIS com forte participação da população é imprescindível, estratégica e inaugural de qualquer política. Sem ele se terão ações pulverizadas, desfocadas da realidade e ineficazes.

Insumo terra

A professora Ermínia Maricato, com sua reconhecida autoridade, vem insistindo há anos na questão do “nó da terra”. Para desatá-lo, não é o governo federal desde Brasília que reúne as condições de fazê-lo.

É o município, portanto, que pode e deve intervir para buscar alocar terra de qualidade para a produção habitacional, sem o que qualquer política habitacional será no mínimo sofrível, reproduzindo o apartheid territorial que “abriga” a população mais pobre em periferias desqualificadas. Pode “viabilizar” o direito à moradia, mas não viabilizará o direito à cidade, sem o qual o primeiro é apenas precária e parcialmente exercido.

Trata-se, contudo, de uma questão extremamente complexa de ser equacionada, mas são as gestões municipais que mais reúnem atribuições e requisitos para minimamente enfrentar a questão, em frentes e com instrumentos variados, dentre eles:

1. 1. No plano das legislações, especialmente nos Planos Diretores Participativos, implementando os instrumentos do Estatuto das Cidades e outros com elevado potencial distributivo da terra urbana, tais como:
2.  

• As Zonas de Especial Interesse Social (ZEIS), e nelas as ZEIS de Vazios. Ao delimitar uma área desocupada como ZEIS de vazios, o ente municipal induz a sua utilização na produção de habitação de interesse social, devendo assim designar aquelas que por um lado tenham vocação para tal, e por outro “elevem o sarrafo” da qualidade da terra destinada à HIS⁵.
•  
• IPTU Progressivo + Parcelamento, Edificação ou Utilização Compulsórios + Desapropriação com Pagamento em Títulos aplicáveis sobre áreas não ou sub utilizadas. Estes instrumentos, previstos na Constituição e regulamentados pelo Estatuto das Cidades, foram comemorados como potencial inibidor da especulação com a terra em nossas cidades, instrumento por excelência para fazer valer a função social da propriedade, alçada pela Constituição Federal de 1988 ao patamar de direito fundamental e princípio da ordem econômica⁶.

Entretanto, a adoção destes instrumentos foi baixíssima. Se previstos nos Planos Diretores, dependeram de leis complementares nunca promulgadas, ou então, foram pura e simplesmente ignorados. Esbarram na resistência dos especuladores, a exigir, portanto, vontade política dos gestores para superá-la.

•  
• Arrecadação de Bens por Abandono. Em complemento aos instrumentos do item anterior, o novo Código Civil em seu artigo 1.276 e a Lei 13.465/2017, que instituiu a Regularização Fundiária Urbana (REUB), em seu artigo 64, ambas tratam da arrecadação pelo ente municipal de bens através da perda da propriedade imobiliária por abandono;
•  
• Direito de Preempção, onde é dada a preferência ao município para aquisição de imóveis em processo de alienação.
•  
• Dação em Pagamento, instrumento igualmente pouco utilizado, previsto no Código Civil. Seu potencial de utilização é grande, dada as frequentes dívidas de proprietários com IPTU, que podem quitar tais dívidas com o próprio bem imóvel, que seria então destinado para a produção ou retrofit habitacional.

2. 2. A outra frente de atuação de nível local é a disponibilização de terrenos próprios municipais vocacionados para moradia popular, assim como a gestão junto aos governos estaduais e federal para fazerem o mesmo⁷.
3. 3. Compra de terras com recursos orçamentários próprios e com os recursos provenientes da aplicação dos instrumentos previstos no Plano Diretor, especialmente a Outorga Onerosa (ver a frente).

Este “banco de terras”, constituído a partir dos itens acima, seria utilizado em projetos habitacionais, podendo se constituir em contrapartida no âmbito do Programa Minha Casa Minha Vida. Nesta modelagem, com a “liberação” dos recursos que seriam destinados para a compra de terra sendo “reinvestidos” no empreendimento, se poderia qualificar edilícia e urbanisticamente o conjunto.

Insumo, recursos/financiamento

A implementação da política desenhada no nível local deve ser viabilizada através da captação de recursos de outras fontes, além dos recursos próprios. Estes recursos próprios adviriam dos orçamentos municipais e da aplicação de instrumentos, tais como:

A adoção no Plano Diretor da Outorga Onerosa do Direito de Construir, instrumento do Estatuto das Cidades, que institui contrapartida a ser paga pelo proprietário para construir além do Coeficiente de Aproveitamento Básico estipulado no Plano, o que é justificado pelos benefícios e sobre utilização pelo imóvel dos investimentos públicos realizados (redes de infraestrutura, equipamentos públicos, etc).

O Estatuto também determina que os recursos aferidos devem constituir um fundo, que por sua vez deve financiar investimentos na cidade, conforme as possibilidades previstas no artigo 26 da lei. Entre estas possibilidades figuram os investimentos na “execução de programas e projetos habitacionais de interesse social – HIS”. Por a moradia se constituir numa das principais demandas da população pobre nas cidades, especialistas defendem que por força de lei sejam “carimbados” entre 30 e 50% dos recursos do fundo para projetos de HIS, criando assim as condições para a perenidade da política, que seria então de estado e não de governo.

•  
• Cota Solidariedade. A cota é um instrumento utilizado em cidades como Paris, Nova Iorque e São Paulo. Através dele, empreendimentos a partir de certo porte (residenciais ou não), devem destinar uma percentagem da área construída para habitação de interesse social. Tal obrigatoriedade pode ser exercida no próprio empreendimento, no entorno ou ainda em pecúnia, direcionados a um fundo de habitação local. Nossa sociedade, das mais injustas no mundo, requer distribuição de renda no nível econômico, assim como distribuição de territórios no nível das cidades, e a Cota Solidariedade é um instrumento para tal.
•  
• Contribuição por Melhoria Decorrente de Obra Pública, prevista na Constituição Federal (art. 145), e no Código Tributário Nacional (art. 81 e 82), visa recapturar parte dos investimentos em obras públicas que tenham gerado valorização imobiliária junto a contribuintes, que responderiam então por tal tributo.

Área central

Áreas centrais em nossas cidades vem se esvaziando, fruto do espraiamento da mancha urbana e do surgimento de novas centralidades. Tal “tendência” foi potencializada pela pandemia de Covid, multiplicando em milhares os imóveis vazios ou subutilizados.

São áreas amplamente dotadas de infraestrutura e de serviços urbanos. Possuem, portanto, elevado potencial de adensamento por uso residencial em função do que já dispõe, requerendo baixo ou nenhum investimento em infraestrutura, além do atrativo da oferta de trabalho próximo.

Como exemplo, simulação feita pelo autor para a área central expandida do Rio de Janeiro revelou que com uma intensificação de uso nesta área, nos parâmetros da densidade de bairros próximos e similares, que contam com uso em serviços, comércio e moradias, poderia tal centro abrigar no mínimo cinquenta mil novas residências construídas ou convertidas, com potencial de responder por no mínimo 25% do déficit habitacional da cidade!

É preciso, portanto, vontade política para reverter o quadro, como também criatividade e inovação, com a adoção de estratégias e instrumentos eficazes, no caso facilitado pela perda de uso e desvalorização de ativos imobiliários, clamando para serem revigorados.

Entre as estratégias para tal, o município poderia recorrer a instrumentos de incentivo fiscal (isenção/redução de IPTU, por exemplo), legislação indutora e facilitadora (uso misto amplo em tais áreas por exemplo), dentre outras medidas que gerassem a produção de novas unidades residenciais, a ampliação da segurança da vizinhança pelo uso diurno e a ativação econômica do território.

Programas/projetos de revitalização de áreas centrais são, portanto, necessários, factíveis e com enorme potencial de retorno social, urbanístico e econômico para a cidade como um todo, e não apenas para alguns investidores ou especuladores.

Modalidade de acesso

A propriedade privada é a modalidade prioritária de acesso à moradia em programas de habitação de interesse social no Brasil⁸.

Ainda que esta tradição esteja arraigada culturalmente, outras modalidades devem ser experimentadas e implementadas, dada suas virtudes intrínsecas e/ou aderência à realidade da demanda que pretendem equacionar, a saber:

•  
• Propriedade Coletiva, sob a forma de Cooperativas Habitacionais por exemplo. Este formato, além de expressar os valores da solidariedade, fraternidade e socialização, constitui-se em instrumento contra a gentrificação (expulsão da população com o perfil de renda original) e contra a apropriação privada de mais-valia econômica, gerada por subsídios públicos e ações coletivas.
•  
• Termo Territorial Coletivo (TTC): É baseado na conjugação entre a gestão coletiva da terra e a liberdade individual dos moradores. Há uma separação entre a propriedade da terra e das construções, onde a terra pertence à comunidade como um todo enquanto as construções são dos moradores individualmente.
•  
• Locação Social ou Serviço Social de Moradia. O acesso a uma moradia por aluguel com subsídio pode representar um formato mais aderente às características de certo perfil da população, como jovens (que por natureza possuem alto potencial de mobilidade geográfica e de renda, e assim sendo subsídios direcionados a eles podem se perder no formato propriedade), ou população em situação de rua, que igualmente possuem a transitoriedade como característica, mas ao mesmo tempo requerem a assim denominada “Moradia Primeiro”, princípio de um processo educativo em que a moradia é a porta de entrada.

O desafio deste formato é a gestão, complexa e composta por diferentes níveis: administrativo-financeiro, patrimonial, condominial e social. Em que pesem as dificuldades enfrentadas por experiências anteriores, outras experiências veem sendo testadas, constituindo-se em subsídios para futuras abordagens.

• Voucher ou Subsídio Aluguel. O déficit habitacional no Brasil é composto majoritariamente pelo componente “Ônus Excessivo com Aluguel”⁹, em que se compromete mais de 30% da renda familiar com a locação. Na verdade, o “Ônus Excessivo” não é um déficit de moradia, mas um déficit de renda. Assim sendo, seu enfrentamento pode se dar não só pela oferta de uma nova unidade, como também através da complementação da renda, o que requer menor investimento “per capita”.

A adoção da estratégia no município pode combinar baixo investimento com elevado impacto¹⁰.

Trata-se, todavia, de um modelo pouco experimentado, em que um dos desafios é o do cadastro tanto dos demandantes quanto dos imóveis, considerando que o mercado de aluguel popular no país é constituído majoritariamente por imóveis sem registro, assim como são informais as relações de locação¹¹.

O risco, portanto, é o da fidedignidade tanto da procura quanto da oferta, assim como o risco do valor do voucher ser apropriado pelo “mercado”, não gerando a redução almejada do comprometimento salarial com a locação. São riscos, todavia, que não devem afastar a possibilidade de adoção, desde que cercada dos devidos cuidados.

Formas de produção: privada, pública e autogestão

A produção privada já se encontra consolidada no âmbito do Programa Minha Casa Minha Vida – FAR, não requerendo incentivos adicionais. Deve, contudo, como já mencionado, ser regulada e direcionada pelo poder público municipal.

Um laissez-faire absoluto tem gerado uma produção frágil do ponto de vista principalmente da inserção urbana, ainda que crescentemente o Ministério das Cidades e a Caixa venham inserindo exigências qualificadoras em seus normativos¹².

Esta regulação e direcionamento municipal deve se dar pela legislação, especialmente no âmbito do Plano Diretor, que indicará as regiões desejadas para a produção, como também no ato de licenciamento em si.

Quando à produção pública, onde as municipalidades atuam como agente promotor, foi dada maior relevância à mesma na atual edição do programa Minha Casa Minha Vida, o que é salutar. Seria recomendável, neste caso, que ao invés de uma abordagem pulverizada por empreendimento, as municipalidades planejassem glebas maiores de seus territórios, realizando um “master plan” dos mesmos.

Nestas “incorporações”, preveriam diversidade de usos, de renda nas moradias (não só HIS), realizariam subsídios cruzados e eventualmente investiriam em infraestrutura. Tais investimentos poderiam ter um retorno, parcial ou total, em função dos resultados do empreendimento junto aos setores lucrativos, não deixando que os mesmos façam a captura total da mais-valia de tais investimentos.

É claro que tais intervenções requerem institucionalidades mais robustas, sendo mais plausíveis em médias e grandes cidades, ou naquelas que contem com recursos adicionais aos habituais, como os advindos do royalty de petróleo.

Por fim, neste texto, mas não como item de menor importância, temos a autogestão.

A autogestão, além dos seus dividendos sociais, como formação de comunidades, participação e pertencimento sociais, organização social na base, pode também gerar qualificação da produção.

Ao contar com o poder de escolha e de discricionariedade de grupos organizados na escolha de terrenos, na contratação da assessoria técnica, no desenho urbano e das construções, nas estratégias do trabalho técnico social, etc. pode ensejar exatamente maior qualificação destes aspectos (inserção urbana, produto arquitetônico-urbanístico, desenvolvimento social).

A modalidade Minha Casa Minha Vida – Entidades existe desde a criação do programa, e vem ganhando expertise gradual e crescente desde então. Nele, são contratadas e o empreendimento é gerido por entidades ligadas aos movimentos sociais de moradia. Nas gestões anteriores de Lula e Dilma, antes do desmonte dos programas sociais, dentre os quais do Minha Casa Minha Vida, foram contratadas 73.228 unidades habitacionais no MCMV – Entidades.

Neste novo mandato do presidente Lula, com a retomada do programa, foram apresentadas e estão em análise para contratação 1.081 propostas envolvendo 102.412 unidades¹³.

Mesmo que parte destas propostas sejam incipientes, é inegável a capilaridade e mobilização do setor, demonstrando a relevância e reconhecimento crescente que o programa vem adquirindo.

Entretanto, a distribuição e presença destas entidades não é igual em todo território nacional. Neste sentido, o papel das municipalidades pode ser estratégico na propulsão do programa. Esta ação pode se dar, primeiramente na facilitação e apoio às entidades locais para sua habilitação junto ao Ministério das Cidades para operarem no sistema. Em sequência, gestões municipais podem potencializar as intervenções, por exemplo, ao disponibilizar terrenos públicos de qualidade para os projetos, ou ao agilizarem os processos de licenciamentos ou ainda ao complementarem com contrapartidas os financiamentos, qualificando a intervenção.

Finalização

Os Congressos Internacionais de Arquitetura Moderna (CIAMs), realizados na primeira metade do século passado, independente das revisões e críticas posteriores de muitos dos seus postulados, indubitavelmente sintetizaram muito bem as quatro funções das cidades: morar, trabalhar, recrear e circular.

Portanto, é tarefa obrigatória de qualquer governo local construir e implementar uma agenda do habitat em sua cidade, facilitando, qualificando e universalizando o direito à moradia de seus habitantes.

Este texto pretendeu dar alguns dos caminhos factíveis para tal.

Ricardo de Gouvêa Corrêa é arquiteto e urbanista, integra o Núcleo de Acompanhamento de Políticas Públicas (Napp) Cidades, da Fundação Perseu Abramo

Notas:

1 Ver pesquisa relatada abaixo em 15 capitais, onde as prioridades elencadas pela população para os próximos prefeitos são saúde, educação e segurança, havendo ainda outras menções temáticas, não tendo a moradia, contudo, surgido com mínima relevância.

https://exame.com/brasil/populacao-define-saude-como-prioridade-para-proximos-prefeitos-diz-pesquisa-futura-inteligencia/

2 Estimado em cerca de 6 milhões de unidades (Fonte: Fundação João Pinheiro 2019).

3 Fonte: Fundação João Pinheiro 2019.

4 No PLHIS é que se identificarão as especificidades locais, como por exemplo a população em situação de rua.

5 O Plano Diretor de São Paulo, elaborado em 2014 na gestão Haddad, sob a coordenação do então vereador Nabil Bonduki, definiu 94 perímetros de vazios como ZEIS, sendo 60 deles em áreas centrais, com 34,6 km2, com potencial de abrigar 500 mil unidades, das quais 56 mil se efetivaram.

6 Inciso XXIII do artigo 5 e inciso III do artigo 170 respectivamente.

7 Como oportunidade do cenário, temos a atual política do Serviço de Patrimônio da União (SPU), que com o Programa de Democratização dos Imóveis da União vem destinando áreas para a produção habitacional no âmbito do programa Minha Casa Minha Vida.

8 No computo geral, a propriedade privada responde por 70% dos domicílios no país, o aluguel 20% e a cessão e outras formas 10% (fonte: Síntese de Indicadores Sociais do IBGE – 2023).

9 51,7% do déficit (fonte: Fundação João Pinheiro 2019).

10 Simulação feita para a cidade do Rio de Janeiro, considerando um voucher de R$ 200 mensais para todos em situação de ônus excessivo, que são 116 mil famílias ou 66% do déficit, seriam necessários apenas R$ 280 milhões ao ano, ou 0,86% do orçamento do município.

11 Pesquisa da Fundação Bento Rubião na favela da Rocinha detectou que 11% dos domicílios da comunidade eram ocupados sob regime de locação, dos quais 81% não possuíam contrato.

12 Ver tais normativos, com destaque para o “bônus localização”.

13 Isto só no MCMV Entidades; além destas, entidades do movimento social do campo apresentaram também neste novo mandato do presidente Lula 7.784 propostas envolvendo 352.926 unidades para avaliação no âmbito do Programa Nacional de Habitação Rural – PNHR (Fonte de todos os dados: SUHER – Vice Presidência de Habitação da Caixa).